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《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》解读与释义

2020-07-17 12:33:05 10

临潼档案局业务监督指导科   申小莉

 

 一.国家档案局令第8号的主要内容

 

  家  档  案  局  令

  8  号

《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》已经2006年9 月19日国家档案局局务会议审议通过,现予公布,自公布之日起施行。

                                               

局长: 杨东权

                                        二O O六年十二月十八日

                                                                                                                                                                                             详见:机关文件材料归档范围和文书档案保管期限的规定

 

二.《规定》的制定原则、目的和依据

1.《规定》制定的原则:

《规定》的内容要涵盖机关在其工作活动中形成的所有文件材料,即包括各种门类和载体的历史记录。

2.《规定》要对机关文件材料的归档范围和不归档范围作出明确界定

3.《规定》在明确界定机关文件材料的归档范围时,采用标时制标明文书档案的具体保管期限;提出对其他门类文件材料归档范围和档案保管期限要按国家有关规定执行。

4.要尽量避免机关文件材料重复归档。

5.凡涉及与公民权益有关的文件材料,归档和划分保管期限时要体现“从宽”的原则。

6.《规定》要明确各级档案行政管理部门与各级机关在具体执行《规定》过程中的职责和义务,确保各机关编制的文件材料归档范围和文书档案保管期限表的实用性和可操作性。

 (1).《规定》制定的目的:

《规定》第一条指出,制定的目的是:为便于各级党政机关和人民团体正确界定文件材料归档范围,准确划分档案保管期限,使所保存的档案既能反映机关主要职能活动情况,维护其历史面貌,又便于保管和利用。

 (2).《规定》制定的主要依据:

制定《规定》的主要依据是《中华人民共和国档案法》和《中华人民共和国档案法实施办法》及有关法规.(档案法第十条.第十五条.实施办法第十二条.第十六条)。

 

三.《规定》的具体要求

依据《规定》第十二条的要求,各级机关要结合本机关职能和各部门工作实际,编制本机关的文件材料归档范围和文书档案保管期限表.经同级档案行政管理部门审查同意后执行。

 

四.《规定》与1987年颁发的两个业务文件相比的主要变化

《规定》与1987年颁发的《关于机关档案保管期限的规定》. 《机关文件材料归档和不归档的范围》两个业务文件相比,不仅形式有所变化,而且内容有较大改变,主要体现在以下六个方面:

1. 《规定》将1987年颁发的两个业务文件合二为一. 《规定》中的附件《文件档案保管期限表》实际上既是文书档案保管期限的具体划分,也是机关文件材料的归档范围,具有一表两用的功能。

2. 改革了文书档案保管期限划分方法,将原有的“永久”.“长期”.“短期”保管期限的划分方法改变为“永久”.“定期”。定期中再实行标时制,一般分为30年和10年。

3. 突出了立档单位的主体地位,在界定机关文件材料的归档范围和文书档案保管期限方面体现“以我为主”的思想。

4. 充实了一些文件条款。《规定》的附件《文书档案保管期限表》涉及保管期限界定的条款共84项,与1987年规定的63项保管期限条款相比,增加了21项。在具体内容方面主要充实了如行政执法.行政审批.产权关系.公民权益等方面的文件材料。

5. 与1987年规定相比较,对一些档案的保管期限作了适当调整。比如凡涉及到与公民权益有关的档案,这次绝大多数调整为永久保管,体现以人为本的思想。

6. 加大了管理力度,将1987年规定中的“备案制”改为“审批制”,建立机关文件材料归档范围和文书档案保管期限表的审批制度。“审批制”代替“备案制”,这是一个重要变化,其核心在于要使各级档案行政管理部门和各级机关明确各自的职责和义务,一方要严格把关,一方要认真编制,发挥两者的积极性,通过两者的有机结合,确保各机关编制的文件材料归档范围和文书档案保管期限表具有针对性.实用性和可操作性。

 

五.各级机关在编制及审批过程中应注意的问题

1.明确《规定》实施的范围

各级党政机关(包括人大.政协.法院.检察院等).具有行政管理职能的事业单位.人民团体,都应依法编制本单位文件材料归档范围和文书档案保管期限表。

2.制定编制工作方案

编制方案一般要与机关档案分类方案结合起来,突出职能特色。

3.掌握编制方法

各机关档案部门要与本机关其他工作部门紧密配合,结合《规定》的内容,深入开展,调查研究,认真调查各工作部门文件材料形成的情况,确定文件材料的归档范围,并按照归档文件材料的重要程度确定保管期限。

4.明确编制范围

编制对象仅限于机关文书档案,其他门类档案不在此次编制范围。(规定第十二条)

5.遵守审批程序

各机关编制的文件材料归档范围和文书档案保管期限表,须经同级档案行政管理部门审查同意后方可执行,未经同级档案行政管理部门审查同意前,机关仍沿用原有规定。

参照执行《规定》的单位编制的文件材料归档范围和文书档案保管期限表,不需经同级档案行政管理部门审批.(国档发[2007]3号)国家档案局关于做好《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》宣传贯彻工作的通知。

 

六.如何理解《规定》的施行时间

《规定》第十五条指出了《规定》的生效时间,即从2006年12月18日发布之日起施行。

《规定》虽然从发布之日起施行,但对于一个机关来讲,必须遵守《规定》实施的相关程序,一个机关编制的文件材料归档范围和文书档案保管期限表必须经同级档案行政管理部门审查同意后才能具体执行,未经同级档案行政管理部门审查同意,不得擅自使用。因此我们要积极协作,抓紧编制和审批工作,努力实现新旧机关文件材料归档范围和文书档案保管期限表的有序衔接与顺利更替。

 

七.编制《文书档案保管期限表》操作中应注意的问题

1.机关对人大议案及答复.政协提案及办理结果归档时,如何确定保管期限

《文书档案保管期限表》第1条第2款中表明,机关对人大议案及答复.政协提案及办理结果归档时,其档案保管期限定为永久。

各级人民代表大会.政治协商会议召开年会时,都会形成一定数量的人大议案.政协提案。这些议案.提案根据涉及的内容,有的是由一个职能主管机关单独办理,有的是由两个机关以上联合办理,办理的结果要送达有关人大代表.政协委员,同时要送本级人大.政协机关。由于办理过程中,承办机关有办理过程形成的文件材料,人大.政协机关有办理结果的文件材料,这里就出现一个由谁归档.保管多长时间的问题。根据《文书档案保管期限表》第1条第2款的要求,主要承办机关对人大议案及答复.政协提案及办理结果归档时,其档案保管期定为永久。其他协办机关归档时可以定为30年。人大.政协机关对人大议案及答复.政协提案及办理结果进行归档时,也应定为永久。

2. 机关联合召开会议.联合行文形成的文件材料,主办机关与协办机关在归档时保管期限为何不同

《规定》第十一条,“机关联合召开会议.联合行文所形成的文件材料原件由主办机关归档,其他机关将相应的复印件或其他形式的副本归档”。

原件与副本.复印件在法律地位上是有所区别的。《档案法实施办法》第二十一条规定,档案的复印件载有收藏单位法定代表人的签名 或者印章标记,才具有与档案原件同等效力。

《文书档案保管期限表》第5条.第8条第5款,将机关联合召开会议.联合行文形成的文件材料归档时,主办机关和协办机关虽然都对反映内容相同的文件材料进行归档,但主办机关对档案保管期限的划分明显高于协办机关,主要是为了避免将来档案重复进馆,同时也便于协办机关工作查考利用。

3. 以各级党委办公厅(室).政府办公厅(室)名义联合发文.召开会议,归档时如何确定主办机关和协办机关

机关联合召开会议,一般是以“会议通知”用了谁的“发文字号”来区分谁是主办机关,谁是协办机关。但在机关日常工作中,有比较特殊的情况,以“两办”名义发文或联合召开会议,通常用的是各级党委办公厅(室)的发文字号,这是以“两办”名义发文的惯例。以“两办”名义召开会议,实际主办者有可能是党委办公厅(室),也有可能是政府办公厅(室),这要从会议内容看是属于党委还是政府归口管理的职责范围。如果是党委归口管理的职责范围,党委办公厅(室)就是主办机关;如果是政府归口管理的职责范围,政府办公厅(室)就是主办机关 。例如,以“两办”名义召开宣传工作会议,那么,主办机关是党委办公厅(室),协办机关是政府办公厅(室)。又如,以“两办”名义联合发出加强农业工作的文件,那么,主办机关是政府办公厅(室),协办机关是党委办公厅(室)。

4.如何理解“上级机关.上级领导检查.视察本地区.本机关工作时形成的重要或一般文件材料”

《文书档案保管期限表》第7条,将上级机关,上级领导检查,视察本地区,本机关工作时形成的文件材料分为“重要的”和“一般的”两种情况,重要的定为永久保管,一般的定为30年保管。

上级机关.上级领导检查.视察本地区.本机关工作时形成的文件材料,其“重要的”,“一般的”判断标准通常以上级机关领导的行政级别和检查.视察事由的重要程度来划分。例如,县委书记到县档案局,馆检查工作,现场办公解决了县档案馆库的新建问题,这一问题对本地区讲是重要的,形成的相关文件材料机关在归档时就要永久保存。如果是一般性检查.视察工作,作了一番讲话.指示,相关文件材料应属一般文件材料,机关归档时其档案保管期限可定为30年。上级机关一般工作人员到下级机关检查指导工作形成的文件材料,要根据检查指导事由的重要程度,确定是否归档。

5.重要的业务问题与一般业务问题。

机关在行使职能活动过程中,会产生一定的业务文件材料,有的业务文件材料涉及法规政策性和重大业务建设内容,属于比较重要的问题;有的涉及基础性.技术性内容,属一般业务问题.重要业务问题与一般业务问题的区分关键在于对业务内容的把握。例如:某区县档案局向市档案局请示关于能否开放馆藏档案的问题,这类问题属于档案开放鉴定业务,既比较敏感,也比较复杂,在档案工作环节中处于比较重要的地位,稍有不慎容易出现问题。因此某区县档案局关于开放档案问题的请示与市档案局的批复就属本机关重要业务问题,机关在归档时应划入永久保管。又如某单位向省市档案局发出了关于档案库房能否建在地下室的函,类似请示.咨询性质,这类问题是档案保护业务中的基本问题,属于一般技术性问题,因此,来函均属一般业务问题,归档时保管期限可以定为30年。总之在一个机关什么是重要业务问题,什么是一般业务问题,只能是具体问题具体分析。

6.机关对有效证件办理,审批过程中形成的档案,其保管期限的划分

划分有效证件办理,审批过程中形成档案的保管期限,主要依据了有效证件的有效时限.《文书档案保管期限表》第8条第7款中,20年(含)以上有效或未注明有效期的许可证.执照.资质证.资格证等的审批,管理文件材料,机关在归档时要永久保管,20年以下有效的许可证.执照.资质证.资格证等的审批.管理文件材料,机关在归档时定为30年保管。

对有效期为20年的证件办理.审批过程中形成的文件材料,在《文书档案保管期限表》中定为30年保管期限,这种划分方法虽然简单,但按照《规定》的精神,对“定期”这一时限可以按照档案的具体内容,结合工作实际作出适当调整。比如,出入境档案中有公安机关办理.审批公民往返港澳的通行证,通行证有效期一般在5年以下不等,到期重新办理.审批,如果将这类档案保管30年,期限过长。因此,在界定机关在办理有效证件过程中形成的档案的保管期限时,既要以证件的有效期作为主要参考,同时要结合机关工作实际,合理确定档案保管期限。

7.年度以下计划,总结,统计材料在归档时如何把握期限划分

《文书档案保管期限表》第8条第8款,将机关年度以下计划.总结.统计材料在归档时一般定为10年保管。

在机关年度活动过程中,一般有季度.半年工作总结,在统计材料方面,有的机关有月度.季度.半年统计材料,这类工作计划.总结.统计材料在归档时,要具体问题具体分析,视机关主要职能而定,并不是机关所有年度以下的工作计划.总结.统计材料都要归档。比如对国家或本地区经济发展有重要分析价值的月度.季度.半年统计材料,机关应该归档.这些机关主要是一些经济运行管理部门,如各级统计部门.商务部门.发改委等,其他非经济管理部门年度以下工作计划.总结.统计材料一般只将本机关半年工作计划.总结.统计材料纳入机关归档范围,保管期限定为10年.月度.季度工作的计划.总结.统计材料可不归档。

8.《文书档案保管期限表》第9条第1款中“机构设置”与第11条第3款中“机构设置”的含义

《文书档案保管期限表》第9条第1款中“机构设置”是指本机关内部机构的设置,机关设置内部机构时会形成相关文件材料,关于这些机构设置所产生和依据的文件材料归档时应永久保存。

《文书档案保管期限表》第11条第3款中“机构设置”是指上级机关决定成立本机关形成的文件材料,包括机关行政级别.领导人职数,人员编制等内容。

9. 先进单位.劳动模范.先进工作者的文件材料,机关在归档时保管期限的划分

《文书档案保管期限表》第9条第4款,对受到县级(含)以上表彰,奖励的先进单位.劳动模范.先进工作者的文件材料,归档时档案保管期限定为永久;对受到县级以下表彰的先进单位.劳动模范.先进工作者的文件材料,归档时档案保管期限定为30年。

先进集体.劳动模范.先进工作者的文件材料归档时保管期限的划分是以表彰.奖励的主办者行政区划级别.行政级别来划分的。在日常工作中,表彰.奖励的活动多种多样,内容也十分复杂,有综合性的评比表彰,如全国十大杰出青年评选活动.全国五一劳动模范评选等;有行业性的评比表彰,如国家档案局评选全国档案工作优秀集体和优秀档案工作者.凡是县级(含)以上开展评先表彰活动,无论是本行政区域内综合表彰,还是行业系统表彰,形成的文件材料都应永久保管,其余的表彰材料保管30年。

10. 对本机关有关人员的处分材料,归档时其保管期限的划分

《文书档案保管期限表》第9条第5款,对本机关有关人员的处分材料,分受到警告以上和受到警告两个档次,对受到警告以上处分人员的材料划分为永久保管,对受到警告处分人员的材料划分为30年保管。

机关对有关人员的处分分为党纪处分与政纪处分。党纪处分(警告.严重警告.撤消党内职务.留党查看.开除党籍)与政纪处分(警告.记过.记大过.降级.撤职.开除)最低均为警告.凡受到警告以上处分的机关人员,相关处分材料均应归档为永久保管,只受到警告处分的机关人员.相关材料均应保存30年。

机关中除以处分手段对有关违纪人员进行处理外,还有通报批评等手段,关于这类文件材料,鉴于相关人员违纪违规情节轻微,有关文件材料在归档时档案保管期限可界定为10年。

11. 如何区分党,团,工会工作活动中重要专项活动的报告,总结等文件材料

《文书档案保管期限表》第9条第10款,党.团.工会工作活动中形成的重要专项活动的报告.总结等文件材料,在归档时其保管期限划定为永久。

就行政机关而言,党.团.工会工作活动虽不是一个机关的业务职能活动,但它们是机关工作中不可或缺的一部分.它们主办的一些专项活动不仅规模较大,而且影响也较大,其重要性不言而喻.如各机关开展“保持共产党员先进性教育活动”形成的阶段报告.总结,“讲学习.讲政治.讲正气”教育活动形成的报告.总结都很重要。这类活动就属机关党的工作活动中重要专项活动,其文件归档时应划分为永久保管.又如.机关工会组织本机关工作人员向灾区捐款捐物.等活动,属于一般性专项活动,形成的报告.总结等文件材料.在归档时保管期限一般可划定为10年。

12. 如何区分机关纪检,监察工作中形成的“重要的”和“一般的”综合性报告.调查材料

《文件档案保管期限表》第9条第11款,将机关纪检.监察工作中形成的综合性报告.调查材料“重要的”归档期限为永久,“一般的”为30年。

“重要的”与“一般的”主要区分标准是案件违规违纪的程度,就是看案件最终处理结果.如果违规违纪的程度只达到受警告的处分条件,那么,形成的相关综合性报告.调查材料就属“一般的”保管期限划定为30年。如果违规违纪的程度达到受警告以上的处分条件,那么,形成的相关综合性报告.调查材料就属“重要的”,其档案保管期限界定为永久。如果调查结论是查无实据,形成的材料保管期限为10年.此外,有的机关有年度纪检.监察工作综合性工作报告,这类综合性报告归档时保管期限界定为永久,年度以下的可划定为10年。

13. 本机关处理人民来信来访的文件材料,在归档时如何划分档案保管期限的划分

《文书档案保管期限表》第9条第13款,本机关处理人民来信来访的文件材料,有领导重要批示和处理结果的,机关在归档时其保管期限界定为永久,其他有处理结果的,机关在归档时界定为30年保管。

机关处理人民来信来访过程中形成的文件材料是否归档,一个先决条件就是看对来信是否有处理结果。无处理结果暂不归档.正如文件没有办完一样。

本条款中的领导对人民来信来访所作批示,除党和国家领导人所作的批示作为“重要批示”外,其他级别的领导所作批示是否重要,一般要根据领导批示的具体内容而定,“重要批示”不是指泛泛批示,而是指对解决来信来访的明确态度,方式或方法,对事态发展态势的估计.如:领导对某信访材料作出批示“此事XX部门认真调查.如情况属实.要严肃追查相关人员的责任”,这类领导批示就属“重要的”。如有结果.归档时应划定为永久保管。如果领导只是泛泛批示,“请XX单位协调处理”,“请XX部门依据有关政策回复”这类批示属“一般的”如有结果,归档期限为30年。

14. 如何区分本机关与有关单位签订的“重要的”和“一般的”合同.协定.协议.议定书等文件材料

《文书档案保管期限表》第10条第2款,机关与有关单位签订“重要的”合同.协定.议定书等文件材料,归档时其档案保管期限为永久;机关与有关单位签订的“一般的”合同.协定.协议.议定书等文件材料,归档时其档案保管期限为10年。

在机关事务管理过程中,机关与外单位签订的合同.协定.协议.议定书等文件材料,都属于法律文书.对这类文件材料价值判断标准应从文件材料法律价值出发,结合事由重要程度,合同.协定.协议等的有效时限,或涉及资金的多少来具体区分其档案的“重要性”和“一般性”,合理界定保管期限.如某机关盖大楼,就要与施工方签定合同,合同金额较大,属于机关固定资产投资范畴,事由重要,这份合同就属于重要的合同,归档时应划定为永久保管。又如机关与某苗圃单位签定节目期间供花合同,金额较小,这份合同就属机关事务管理中一般性合同.应定为10年保管。

15. 如何区分上级机关制发的属于本机关主管业务的“重要的”和“一般的”文件材料

《文件档案保管期限表》第11条第1款,上级机关制发的属于本机关主管业务的文件材料中,“重要的”要永久保管,“一般的”划定为30年保管。                

“重要的”和“一般的”区分的原则,在于把握上级机关制发的,属本机关主管业务的文件材料是否具有政策性.法规性.方针性。 例如,《机关档案工作条例》是一部重要的有关机关档案工作的法规性文件,由中共中央办公厅.国务院办公厅印发.国家档案局是全国档案事业行政管理机关,首先就要面对全国各级档案部门,承担起对《条例》学习.宣传.贯彻.执行的任务,虽然国家档案局将上报给中办.国办的稿本定为30年保管,但国家档案局收到《条例》正本后,应将正本归档,并定为永久保管.又如国家档案局第8号令《规定》,属部门行政规章,具有法律效力。区档案局作为国家档案局的非直属下级机关,同时又是本行政区域内宣传.贯彻.执行《规定》的业务主管机关,就应把《规定》作为上级机关制发的属于本机关主管业务的重要业务文件材料进行归档,并定为永久保管。

16. 如何理解上级机关或同级机关制发的非本机关主管业务但要贯彻执行的文件材料

《文件档案保管期限表》第11条第2款,第12条,上级机关.同级制发的非本机关主管业务但要贯彻执行的文件材料,机关在归档时,其档案保管期限定为10年。

在机关日常工作中,上级机关时有印发非本机关主管业务但要贯彻执行的文件材料,比如《国家档案局关于学习贯彻国务院关于纠正行业不正之风工作部署的通知》(国档发[1990]14号),这是一份典型的非主管业务文件材料,发文对象是各省级档案行政管理部门.中央和国家机关档案部门,局属各事业单位.各省级档案行政管理机关,中央和国家机关要贯彻执行这个文件,但又不属于本机关主管业务。对这份文件进行归档时,保管期限可定为10年。

17. 本机关对下级机关报送的文件材料进行归档时,档案保管期限的划分

《文书档案保管期限表》第13条,机关对下级机关报送的文件材料中重大问题的专题报告要进行归档,档案保管期限定为30年;对下级机关报送的年度和年度以上的计划.总结.统计材料也要进行归档,档案保管期限定为10年。

例如,各省档案行政管理部门上报国家档案局的重点档案抢救报告,属比较重要的专题报告,国家档案局要对这类报告进行归档,保管期限划定为30年.本机关对越级上报的文件材料不进行归档,如某县档案局越级上报给国家档案局关于开展重点档案抢救工作的报告,就不必归档